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El Voto de los Mexicanos en el Extranjero -- Juan Molinar Horcasitas

EL VOTO DE LOS MEXICANOS EN EL EXTRANJERO


Resumen Ejecutivo


DespuÈs de 6 meses de trabajo, la ComisiÛn de Especialistas que Estudia las Modalidades del Voto de los Mexicanos Residentes en el Extranjero entregÛ su informe final, donde presenta los resultados del estudio y el desarrollo de sus investigaciones.


Entregado el informe al Consejo General del Instituto Federal Electoral, quien a su vez lo turnar· al H. Congreso de la UniÛn, queda esperar la decisiÛn de esta instancia. Pronto sabremos si el sufragio incluir· a los mexicanos que se encuentran m·s all· de nuestras fronteras. Este n_mero de Perfil presenta una sÌntesis de dicho Informe.


INFORME FINAL DE LA COMISION DE ESPECIALISTAS QUE ESTUDIA LAS

MODALIDADES DEL VOTO DE LOS MEXICANOS EN EL EXTRANJERO


El mandato legal de la ComisiÛn establece como n_cleo de sus trabajos, una tarea esencialmente de investigaciÛn, orientada a la identificaciÛn y el an·lisis de las condiciones operativas, logÌsticas, jurÌdicas, administrativas e internacionales, que posibiliten el voto de los mexicanos en el extranjero.


La cuestiÛn central de los estudios emprendidos no fue el derecho de los mexicanos a votar fuera del territorio, sino el cÛmo instrumentar ese derecho constitucional. En suma, es importante resaltar que el objetivo fundamental de la ComisiÛn, fue el de generar los insumos necesarios y suficientes, con base en datos confiables, para que, en su momento, las autoridades competentes decidan acerca de las modalidades y reformas legales pertinentes para materializar el derecho que le otorga a los ciudadanos la ConstituciÛn PolÌtica de los Estados Unidos Mexicanos.


Los criterios metodolÛgicos que guiaron los trabajos de esta ComisiÛn fueron los siguientes:


La elaboraciÛn de propuestas que faciliten la organizaciÛn para el ejercicio del voto de los mexicanos en el extranjero, en la elecciÛn presidencial prevista para el aÒo 2000.


El an·lisis y discusiÛn de la m·s amplia gama de modalidades de voto, sin descartar a priori ninguna de ellas.


La selecciÛn de las modalidades que cumplen con la racionalidad jurÌdica del sistema electoral mexicano.


La identificaciÛn de las condiciones jurÌdicas internacionales, en las que se enmarca la organizaciÛn electoral fuera del territorio nacional.


La discusiÛn de las modalidades que favorecen la universalidad, equidad, transparencia y confiabilidad del sufragio.


El an·lisis de las modalidades, en tÈrminos de la cobertura del universo de electores potenciales en el extranjero.


El an·lisis socio-demogr·fico detallado de los mexicanos en el extranjero, en particular de los que se encuentran en los Estados Unidos de AmÈrica, dado que en ese paÌs se encuentra el 99 por ciento de los mexicanos en el exterior.


La adopciÛn de un enfoque que permita, dada la heterogeneidad que la realidad impone, opciones flexibles de instrumentaciÛn gradual, parcial y combinada de las modalidades posibles.


Por _ltimo, se tomaron en consideraciÛn las realidades sociales, econÛmicas y culturales de los mexicanos en el extranjero.


Para llevar a cabo sus labores, la ComisiÛn se organizÛ en cuatro subcomisiones, destinadas respectivamente al an·lisis de los temas referentes a: asuntos internacionales, logÌsticos, jurÌdicos y socio-demogr·ficos.


MARCO SOCIO-DEMOGR¡FICO


El proyecto de instrumentaciÛn del voto de los mexicanos en el extranjero constituye un capÌtulo inÈdito en la historia electoral de nuestra naciÛn y un reto para sus instituciones. Adicionalmente, la magnitud, la diversidad, la distribuciÛn y la movilidad de la poblaciÛn mexicana residente en el extranjero, hacen de MÈxico un caso _nico en el mundo. Ambas condiciones hicieron necesarios el acopio y la producciÛn de informaciÛn actualizada y confiable que sirviera de marco a los trabajos de la ComisiÛn de Especialistas que estudia las modalidades del voto de los mexicanos residentes en el extranjero.


Las interrogantes sociodemogr·ficas que la ComisiÛn se planteÛ desde el inicio de sus trabajos fueron las siguientes: la magnitud de la poblaciÛn de mexicanos en edad ciudadana que estar· en el extranjero en el aÒo 2000; los paÌses en los que est·n los mexicanos en edad ciudadana; la condiciÛn jurÌdica migratoria de los mexicanos en el extranjero; las principales zonas de origen de los emigrantes internacionales mexicanos; la magnitud del grupo de mexicanos que poseen doble nacionalidad (de jure o de facto); la magnitud del grupo de mexicanos que viven en MÈxico y trabajan periÛdicamente en el extranjero; la distribuciÛn geogr·fica de los mexicanos en Estados Unidos de AmÈrica; el tamaÒo del padrÛn electoral en el aÒo 2000, si se integra la totalidad de mexicanos en el extranjero y la proporciÛn representada por ellos; la posesiÛn de credencial para votar con fotografÌa entre los mexicanos que radican en el extranjero; la participaciÛn electoral de los mexicanos que se encontraban en los Estados Unidos de AmÈrica en 1994; el interÈs que tienen los mexicanos en los Estados Unidos de AmÈrica en participar en las prÛximas elecciones presidenciales


El n_mero de mexicanos en edad ciudadana residentes en el territorio nacional o en el extranjero durante la jornada electoral del aÃ’o 2000 es de 70.158 millones de personas, y se desagrega en los siguientes conjuntos:


A. Los residentes en MÈxico representan cerca del 85.88 por ciento (60.254 millones).


A.1 Los mexicanos residentes en el paÃŒs presentes en la Rep_blica Mexicana durante la jornada electoral, constituirÃŒan el 84.62 por ciento del electorado potencial (59.371 millones).


A.2 Los mexicanos residentes en el paÃŒs ausentes de la Rep_blica en la misma fecha, integrarÃŒan el 1.26 por ciento del total (883 mil personas). Esta cifra puede descomponerse a su vez en los siguientes subconjuntos:


A.2.1 Las personas que estÈn en el exterior por motivos turÌsticos abarcarÌan a 0.55 por ciento del total (383 mil personas).


A.2.2 Los migrantes temporales constituirÃŒan alrededor de 0.67 por ciento (475 mil personas).


A.2.3 Los transmigrantes o "commuters" comprenderÃŒan 0.04 por ciento del total (25 mil personas).


B. Los mexicanos radicados en el extranjero representarÌan 14.12 por ciento de la poblaciÛn mexicana en edad ciudadana (9.904 millones de personas). De este total:


B.1 Los residentes en Estados Unidos conformarÃŒan 13.97 por ciento (9.8 millones de personas) y se desagregarÃŒan en:


B.1.1 Los funcionarios del Servicio Exterior Mexicano, que no alcanzarÌan a representar una milÈsima de punto porcentual (420 personas).


B.1.2 Los inmigrantes nacidos en MÈxico comprenderÌan 10.15 por ciento (7.126 millones). De este subconjunto, 1.43 por ciento (un millÛn de personas aproximadamente), corresponde a los inmigrantes que adquirieron la nacionalidad estadounidense por naturalizaciÛn, y 8.72 por ciento (6.126 millones) comprende a los inmigrantes mexicanos no naturalizados.


B.1.3 Las personas que nacieron en Estados Unidos de AmÈrica que son hijos de padre y/o madre mexicanos representarÌan 3.82 por ciento (2.674 millones). Es decir, 2.10 por ciento (1.472 millones) de ambos padres mexicanos; 0.76 por ciento (531 mil individuos) de madre mexicana y 0.96 por ciento (671 mil personas) de padre mexicano.


B.2 Los mexicanos radicados en otros paÌses (excepto en Estados Unidos) sumarÌan alrededor de 0.15 por ciento (104 mil personas). De este total, la proporciÛn representada por 740 funcionarios del Servicio Exterior Mexicano serÌa poco relevante; los inmigrantes nacidos en MÈxico abarcarÌan cerca de 0.11 por ciento (76 mil personas), y las personas nacidas en el extranjero que son hijos de padre y/o madre mexicana comprenderÌan 0.04 por ciento (un total de 27 mil personas.


En suma, el universo potencialmente involucrado en el proyecto del voto en el extranjero se puede estimar sumando el monto correspondiente a los mexicanos radicados en el exterior y el monto de los mexicanos residentes en el paÃŒs, pero ausentes de la Rep_blica durante la jornada electoral. Este universo serÃŒa de 10.787 millones de personas (es decir, 15.38 por ciento de los mexicanos en edad ciudadana en el aÃ’o 2000), siendo posible distinguir cuatro grandes subconjuntos:


(I) Los inmigrantes residentes en el extranjero (Estados Unidos u otros paÃŒses) que no adquieren otra nacionalidad: 8.83 por ciento (6.202 millones de personas).


(II) Los inmigrantes que adquirieren otra nacionalidad por naturalizaciÛn: 1.43 por ciento o alrededor de 1 millÛn de personas.


(III) Las personas nacidas en el extranjero (Estados Unidos u otros paÃŒses) que son hijos de padre y/o madre mexicanos: 3.86 por ciento (2.701 millones de personas).


(IV) Las personas radicadas en MÈxico pero que se encontrarÌan ausentes del territorio nacional durante la jornada electoral por razones laborales, de negocios o de recreaciÛn: 1.26 por ciento (883 mil personas). De este total, se prevÈ que alrededor de 1.22 por ciento (857 mil personas) se encontrar·n en el vecino paÌs del norte al momento de realizarse las elecciones del aÒo 2000.


La gran mayorÌa del universo total potencialmente involucrado en el proyecto del voto en el extranjero (98.7 por ciento), se encontrarÌa en los Estados Unidos de AmÈrica, ya sea residiendo en ese paÌs (90.7 por ciento), visitando el interior del territorio estadounidense o su zona fronteriza (3.4 por ciento), o bien trabajando como migrante temporal (4.3 por ciento) o como commuter (0.3 por ciento). El restante 1.3 por ciento se encontrarÌa radicando en otros paÌses (1 por ciento), se encontrarÌa presente en ellos por motivos turÌsticos (0.2 por ciento) o bien, estarÌa trabajando como migrante temporal en Canad· (0.1 por ciento).


Finalmente, conviene reiterar que el n_mero de residentes en el extranjero, incorpora tanto a los nacidos en MÈxico que adquirieron otra nacionalidad por naturalizaciÛn (aproximadamente un millÛn de personas en los Estados Unidos de AmÈrica, como a los que nacieron en el extranjero que son hijos de padre o madre mexicanos (cerca de 2.701 millones de personas). Los integrantes de estos dos subconjuntos constituyen los beneficiarios potenciales principales de las reformas a los artÌculos 30, 32 y 37 de la ConstituciÛn PolÌtica de los Estados Unidos Mexicanos, y de la expediciÛn de la Ley de Nacionalidad. La cifra en cuestiÛn, que asciende a 3.701 millones de personas, ofrece un techo m·ximo posible o cota superior de los mexicanos con doble nacionalidad (de jure o de facto).


DistribuciÛn geogr·fica de los mexicanos residentes en Estados Unidos en edad ciudadana nacidos en MÈxico


La distribuciÛn territorial de los mexicanos dentro del territorio de los Estados Unidos de AmÈrica presenta dos patrones claramente definidos: el de concentraciÛn y el de dispersiÛn. Considerar ambos patrones es de especial importancia para la organizaciÛn y la logÌstica electorales en cualquiera de sus modalidades.


Se estima que, en la actualidad, cerca del 84 por ciento de los mexicanos en edad ciudadana y nacidos en MÈxico, se concentran en 5 entidades federales: California (46.3 por ciento), Texas (21.3 por ciento), Arizona (6.6 por ciento), Illinois (6.3 por ciento) y Nueva York (3 por ciento). Si a estos Estados sumamos la poblaciÛn que reside en Florida, Oregon, Colorado, Nuevo MÈxico y Nevada, se concluye que en 11 entidades reside casi 90 por ciento del total.


Un dato de suma importancia para la organizaciÛn electoral, es que la mitad de los mexicanos en edad ciudadana y nacidos en MÈxico, se concentra en 8 condados ubicados en 4 Estados. En California son los condados de Los Angeles, Orange y San Diego; en Illinois, el condado de Cook. En Texas, los condados de Harris, El Paso y Dallas; en Arizona, el condado de Maricopa (ver mapa de condados).


Adicionalmente, se encontrÛ que en 33 condados (incluidos los 8 anteriores) se concentra casi 75 por ciento del total, y si se toman en cuenta los condados vecinos a estos, que no figuran por no presentar altos grados de concentraciÛn, entonces se estima que se podrÌa alcanzar, tan sÛlo en esas zonas, cerca de 80 por ciento de mexicanos en edad ciudadana nacidos en MÈxico.


Un rasgo importante del patrÛn de concentraciÛn se observa en los 20 condados fronterizos. En ellos reside 18 por ciento del total de mexicanos en edad ciudadana. Esta ubicaciÛn facilita en buena medida la logÌstica electoral porque una parte importante de Èsta, se podrÌa instrumentar desde el territorio nacional.


Patrones de dispersiÛn


Los mexicanos en edad ciudadana nacidos en MÈxico, pr·cticamente viven en todo el territorio de los Estados Unidos de AmÈrica, incluyendo Alaska y Hawai. Solamente en 11 Estados se puede hablar de muy baja o nula presencia de poblaciÛn de origen mexicano. De hecho, 25 por ciento de la poblaciÛn se dispersa en 395 condados ubicados en casi todo el territorio de los Estados Unidos de AmÈrica.


ParticipaciÛn electoral y deseo de voto.


En relaciÛn a los mexicanos que radican en los Estados Unidos de AmÈrica, que incluye a los inmigrantes no naturalizados y a los inmigrantes que adquirieron la nacionalidad estadounidense por naturalizaciÛn, es posible mencionar los siguientes hallazgos:


Una elevada proporciÛn (65 por ciento) de los que integran los flujos de residentes en los Estados Unidos de AmÈrica, declarÛ saber que en el aÒo 2000 habr· elecciones para Presidente de MÈxico.


La gran mayorÌa de estos migrantes expresÛ su deseo de votar en las elecciones mexicanas del aÒo 2000, si Èstas se llevaran a cabo en los Estados Unidos (83 por ciento).


Para conocer quÈ tan interesados o determinados est·n los integrantes de los flujos en participar en las elecciones del aÒo 2000 (en caso de que se abra esa posibilidad en los Estados Unidos de AmÈrica), se preguntÛ, a los que habÌan manifestado su deseo de votar, respecto de la cantidad de tiempo que estarÌan dispuestos a invertir para emitir su sufragio. Las respuestas obtenidas pueden servir de base para conformar tres escenarios meramente ilustrativos: (i) un escenario de elevada participaciÛn electoral, que incluirÌa a todos los que simplemente expresan su interÈs o deseo de participar en las elecciones mexicanas; (ii) un escenario intermedio, que excluye a los que sÛlo estarÌan dispuestos a invertir menos de una hora para ir a votar (es decir, deja a un lado

28 por ciento del electorado potencial); y (iii) un escenario de baja o moderada participaciÛn electoral, formado por quienes manifiestan un interÈs decidido de participaciÛn, indicado por la disposiciÛn de invertir un dÌa o m·s de su tiempo para cristalizar su deseo.


De acuerdo a las respuestas ofrecidas, el primer escenario implicarÌa la participaciÛn, durante la jornada electoral del aÒo 2000. Del 83 por ciento de los integrantes de los flujos de residentes en los Estados Unidos de AmÈrica; el segundo escenario abarcarÌa al 55 por ciento del total; y el tercer escenario incluirÌa al 21 por ciento.


Credencial para votar con fotografÌa y otros documentos de identificaciÛn


Cerca del 22 por ciento de los que declararon radicar en los Estados Unidos de AmÈrica tiene la Credencial para votar con fotografÌa (CPVF). Una proporciÛn importante de ellos (en promedio dos de cada tres) declara traerla consigo al momento de la entrevista. Entre quienes no cuentan con ella, uno de cada dos piensa tramitarla.


74 por ciento de los migrantes entrevistados en aeropuertos tiene la CPVF y tambiÈn una proporciÛn mayoritaria la trae consigo (casi nueve de cada diez). Entre quienes no cuentan con este instrumento, dos de cada tres piensan llevar a cabo los tr·mites para obtenerlo.


Cerca del 77 por ciento de los entrevistados en la frontera tiene la CPVF y dos de cada tres la portan. Asimismo, dos de cada tres de los que no la tienen piensan obtenerla.


Tomando en cuenta los par·metros que ofrece esta encuesta, es posible prever que en julio del aÒo 2000 residir·n en los Estados Unidos de AmÈrica alrededor de 1.5 millones de personas que cuentan con la CPVF. La disponibilidad de otra fuente de informaciÛn (encuesta asociada al diagnÛstico al padrÛn electoral de 1996) y la aplicaciÛn de un procedimiento metodolÛgico alternativo permitiÛ derivar una estimaciÛn adicional del orden de 1.3 millones, lo que sugiere que el n_mero real de mexicanos con CPVF se encuentra comprendido entre esas estimaciones.


La ComisiÛn adoptÛ como techo m·ximo la cifra de 1.5 millones de personas residentes en Estados Unidos con CPVF.


MODALIDADES DE REGISTRO


En la construcciÛn de las modalidades de registro y emisiÛn del voto de los mexicanos en el extranjero se tuvo en cuenta, principalmente, que su adecuada instrumentaciÛn sÛlo se lograr· partiendo de las bases del derecho electoral mexicano vigente. La ConstituciÛn y el COFIPE son la base sobre la que se construye el sistema electoral mexicano.


La ComisiÛn ubicÛ tres posibilidades para llevar a cabo el registro de mexicanos con derecho a voto en el extranjero. La primera, serÌa hacer una campaÒa de credencializaciÛn en el extranjero; la segunda, implica expedir en el extranjero una tarjeta de identificaciÛn electoral con fotografÌa; y la tercera, supone que el registro de votantes y la emisiÛn de la credencial para votar con fotografÌa se efect_e _nicamente en territorio nacional. Es decir, dos de las modalidades levantan un registro de mexicanos en el extranjero y la otra, simplemente permite votar en el extranjero con el mismo instrumento de identificaciÛn que se expide en MÈxico.


Aunque cada modalidad de registro implica diferencias operativas y jurÌdicas, cabe destacar que dichas modalidades no resultan excluyentes entre sÌ, ya que dependiendo de la modalidad que el Congreso decida aprobar, se pueden instrumentar al menos dos modalidades de registro simult·neas.


MODALIDADES DE EMISI"N DEL VOTO


Modalidades B·sicas


Una vez ubicadas las modalidades de registro, la ComisiÛn procediÛ a identificar las modalidades posibles de emisiÛn del voto y, en general, lo referente a la organizaciÛn de la jornada electoral. En este sentido, se ubicaron tres grandes modalidades de votaciÛn: la emisiÛn del sufragio en casilla ordinaria; la votaciÛn en casilla especial; y el voto a distancia (por correo o por telÈfono). Las dos primeras modalidades, tienen referencias claras en nuestra legislaciÛn vigente y tendrÌan que responder a ciertas adecuaciones logÌsticas. La tercera implica, ciertamente, un procedimiento novedoso. AsÌ, para arribar a la construcciÛn de las seis modalidades b·sicas, se combinaron los dos instrumentos de identificaciÛn electoral (credencial para votar con fotografÌa y tarjeta de identificaciÛn electoral con fotografÌa) y las tres modalidades de votaciÛn (casilla ordinaria, casilla especial y voto a distancia).


Modalidad 1: Voto en casilla ordinaria, con lista nominal y Credencial para Votar con FotografÃŒa.


Modalidad 2: Voto en casilla ordinaria, con lista nominal y Tarjeta de IdentificaciÛn Electoral con FotografÌa.


Modalidad 3: Voto en casilla especial, sin lista nominal y con Credencial para Votar con FotografÃŒa.


Modalidad 4: Voto en casilla especial, sin lista nominal y con Tarjeta de IdentificaciÛn Electoral con FotografÌa.


Modalidad 5: Voto a distancia, con lista nominal y Credencial para Votar con FotografÃŒa.


Modalidad 6: Voto a distancia, con lista nominal y Tarjeta de IdentificaciÛn Electoral con FotografÌa.


Derivaciones de las Modalidades B·sicas


La ComisiÛn identificÛ no solamente 6 modalidades b·sicas para la emisiÛn del voto, que demuestran la viabilidad de la elecciÛn con participaciÛn de votantes en el exterior, sino que pudo identificar tambiÈn una amplia gama de derivaciones de las mismas, mediante combinaciones que resultaron apropiadas, sobre todo en la medida que respetan el criterio de racionalidad jurÌdica, es decir, que son consistentes con los elementos sustantivos del rÈgimen electoral constitucional y legal vigente en MÈxico.


En efecto, entre la opciÛn de poner en pr·ctica alguna de las 6 modalidades b·sicas de manera aislada o la de ponerlas en pr·ctica, de manera simult·nea, hay una gama amplia de posibilidades. Cada una de ellas presenta un costo y un grado de dificultad determinados, y cada una de ellas cubre a un cierto universo de electores potenciales. Para determinar cu·l de esas combinaciones es la preferible, sÛlo es necesario aplicar los criterios de racionalidad econÛmica y de racionalidad logÌstica, es decir, aproximar el modelo electoral a las condiciones que la realidad impone.


El resultado m·s significativo del ejercicio, del cual se desprende la derivaciÛn de las modalidades b·sicas de voto en el extranjero, es que no hay condiciÛn jurÌdica, econÛmica o logÌstica que provoque como soluciÛn a la cuestiÛn del voto de los mexicanos en el extranjero su negaciÛn; siempre habr·, en la gama de posibilidades, alguna que satisfaga las condiciones que el principio de realidad impone, es decir, siempre existir· una respuesta afirmativa a la cuestiÛn del voto de los mexicanos en el extranjero.


CAMPA-AS, MEDIOS Y FISCALIZACI"N


La ComisiÛn estima que es necesario establecer principios generales, para garantizar el acceso de los mexicanos residentes en el extranjero a la informaciÛn referente a los candidatos y las plataformas de los partidos polÌticos que participen en la contienda, respetando el principio de equidad y tomando en cuenta el contexto particular en que se desarrollar·n las elecciones en el exterior. Asimismo, la autoridad electoral deber· quedar dotada de los instrumentos necesarios para garantizar el derecho de los ciudadanos mexicanos en el extranjero, en cuanto a la informaciÛn de campaÒa como el derecho de los partidos polÌticos a la equidad de las condiciones de la competencia.

La ComisiÛn recomienda que, en el CÛdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se otorgue la facultad al Consejo General del Instituto Federal Electoral para contratar tiempo en los medios masivos de comunicaciÛn, asÌ como el uso de locales en los que se puedan llevar a cabo actos de campaÒa en el extranjero.


Asimismo, podrÌa resultar _til que el IFE concluyera con las autoridades locales, los arreglos que sean necesarios para asegurar una permisibilidad equitativa a los partidos polÌticos respecto del uso de los espacios p_blicos para actos de campaÒa, e inclusive, para la realizaciÛn de la jornada electoral (exceptuando los inmuebles gubernamentales y los recintos religiosos).


Por otra parte, serÃŒa necesario que el IFE concertara arreglos adecuados con dichas autoridades en materia de seguridad, en al menos cuatro rubros:


1. La realizaciÛn de actos de campaÒas en espacios p_blicos.


2. La seguridad de los candidatos que realicen actos de campaÃ’a.


3. La protecciÛn de los sitios de votaciÛn en la jornada electoral.


4. La promociÛn de la paz, la tranquilidad y el orden en los sitios de registro, sobre todo en las fechas cercanas a la conclusiÛn del lÌmite de tiempo en el que dicho registro estar· abierto.


El IFE, a travÈs de la SecretarÌa de Relaciones Exteriores, podrÌa tambiÈn negociar arreglos con las embajadas de los paÌses de destino, respecto de las visas con las que deber·n contar los representantes de partidos polÌticos y sus respectivos candidatos para realizar sus actos de campaÒa.


AUTORIDADES ELECTORALES


Los dos principios que deber·n normar los criterios para la constituciÛn de la autoridad electoral, ocupada de la organizaciÛn y vigilancia del voto de los mexicanos en el extranjero son: la consistencia constitucional y la congruencia con los ordenamientos existentes en el COFIPE.


La propuesta de la ComisiÛn es que los funcionarios que organicen las elecciones en el extranjero tendrÌan que ser nombrados por el IFE.


El IFE podrÌa considerar la conveniencia de establecer los Ûrganos y mecanismos necesarios para realizar las elecciones en el exterior y para adaptarse a esta situaciÛn inÈdita, proponiendo las adecuaciones legales necesarias.


ARREGLOS INTERNACIONALES


POSIBLES ARREGLOS QUE EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL PODRÕA GESTIONAR PARA LA REALIZACI"N DEL VOTO EN EL EXTERIOR


1. Con los Ûrganos electorales.


2. Con proveedores de material electoral.


3. Con los medios de comunicaciÛn.


4. Con el Servicio de InmigraciÛn y NaturalizaciÛn.


5. Con asociaciones cÃŒvicas de mexicanos.


6. Con las autoridades locales.


7. Con los vecinos inmediatos y organizaciones vecinales.


8. Con los servicios postales.


9. Con las compaÒÌas telefÛnicas y de inform·tica.


10. Con la ProcuradurÃŒa General de la Rep_blica.


11. Con la SecretarÃŒa de Relaciones Exteriores.


UN NUEVO LIBRO DEL COFIPE


Para instrumentar en la legislaciÛn electoral el voto de los mexicanos en el extranjero, resulta necesario reformar o adicionar, principalmente, los siguientes ordenamientos: CÛdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), Ley General del Sistema de Medios de ImpugnaciÛn en Materia Electoral, CÛdigo Penal (en la parte relativa a los delitos electorales) y la Ley Org·nica del Poder Judicial de la FederaciÛn.


La ComisiÛn identificÛ y analizÛ tres posibilidades para implementar el voto de los mexicanos en el extranjero:


* Una ley especial;


* Una reforma lineal del COFIPE;


*La adiciÛn de un libro nuevo al COFIPE;


La primera opciÛn presenta el inconveniente de que se dispersa innecesariamente la legislaciÛn electoral, agregando un factor de complejidad a una regulaciÛn ya de por sÌ compleja.


En cuanto a la segunda opciÛn, si bien no presenta el inconveniente de la anterior, resulta inadecuada porque con ello se corre el riesgo de que con la reforma se generen lagunas y contradicciones y se dificulte la aplicaciÛn del COFIPE por parte de quienes tienen a su cargo la tarea de aplicarlo.


Por lo anterior, la ComisiÛn estima que la opciÛn m·s apegada a la tÈcnica jurÌdica serÌa aquÈlla que agregara un libro nuevo al COFIPE, el cual comprenderÌa, entre otros, los siguientes aspectos, en la medida que resultaran necesarios:


Aclarar que el voto de los mexicanos en el extranjero, en el aÒo 2000, ser· _nicamente para las elecciones de Presidente de la Rep_blica;


Establecer las formas en que se aplicar·n las sanciones administrativas y penales por actos cometidos en el extranjero;


Determinar la forma en que el IFE establezca oficinas, casillas y mÛdulos en el extranjero, de manera tal que se puedan organizar y llevar a cabo las elecciones;


Establecer, dentro del Registro Federal de Electores, un PadrÛn de Ciudadanos Mexicanos en el Extranjero.


Otorgar facultades al IFE para que organice y lleve a cabo el proceso electoral y el ejercicio del derecho de voto de los mexicanos que se encuentran en el extranjero;


Definir la colaboraciÛn de la SecretarÌa de Relaciones Exteriores con el IFE para la realizaciÛn y celebraciÛn de dichos comicios;


Disponer lo relativo a actos preparatorios de la elecciÛn;


Definir la normatividad sobre las campaÃ’as electorales efectuadas en el extranjero;


Posibilitar los procedimientos para la integraciÛn y ubicaciÛn de las mesas directivas de casillas situadas en el extranjero;


Regular el registro de ciudadanos;


Establecer normas sobre la producciÛn, distribuciÛn y resguardo de la documentaciÛn y material electoral;


Definir reglas referentes al desarrollo de la jornada electoral;


Disponer la normatividad sobre la instalaciÛn y apertura de casillas;


Establecer reglas sobre la actuaciÛn y el registro de representantes de partidos polÌticos ante mesas directivas de casilla;


Definir reglas sobre la votaciÛn;


Disponer normas sobre el escrutinio y el cÛmputo en la casilla;


Establecer reglas sobre la remisiÛn del expediente electoral;


De los actos posteriores a la elecciÛn y los resultados electorales, y


De los resultados de la votaciÛn.


EL PRINCIPIO DE NO P…RDIDA DE LA NACIONALIDAD MEXICANA Y EL EJERCICIO DEL VOTO DE LOS MEXICANOS EN EL EXTRANJERO


La ComisiÛn de especialistas que estudia las modalidades del voto de los mexicanos en el extranjero llevÛ a cabo un estudio acerca de las posibles implicaciones de las reformas a los artÌculos 30, 32 y 37 de la ConstituciÛn PolÌtica de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la FederaciÛn el 20 de marzo de 1997 y en vigor a partir del 20 de marzo de 1998, por las cuales se establece el principio de no perdida de la nacionalidad mexicana, con relaciÛn a su incidencia en diversos aspectos y en las posibles modalidades del voto.


Dado que la consecuencia m·s importante de estas reformas es la posibilidad con

que cuentan los mexicanos de poseer otra nacionalidad, adem·s de la mexicana, el

estudio de la ComisiÛn se abocÛ a la tarea de identificar y evaluar los posibles

problemas de incompatibilidad de leyes por doble nacionalidad, que la

implementaciÛn del voto de los nacionales fuera del territorio pudiera suscitar con

respecto a las normas de Derecho Internacional y de derecho extranjero,

particularmente en los paÃŒses donde reside un mayor n_mero de mexicanos, as?

como en relaciÛn a la normatividad constitucional y electoral mexicana.


El estudio de compatibilidad jurÌdica realizado por la ComisiÛn arroja los siguientes

resultados:


Primero: el marco jurÌdico y la pr·ctica internacional en materia de nacionalidad y

ciudadanÌa, atraviesan por una etapa de profunda revisiÛn. Las legislaciones

nacionales sobre nacionalidad en alrededor de 50 paÃŒses, han experimentado

reformas importantes que responden a las nuevas realidades de la creciente

migraciÛn internacional, la integraciÛn econÛmica y a los cambios geopolÌticos a

raÃŒz del fin de la guerra frÃŒa.


Segundo: la tendencia general en el mundo apunta hacia una expansiÛn y una

aceptaciÛn creciente del fenÛmeno de nacionalidad m_ltiple. En la actualidad, al

menos 55 paÌses reconocen el principio de no pÈrdida de la nacionalidad original.

Un n_mero creciente de convenciones y acuerdos internacionales cuenta con

disposiciones que garantizan el derecho a conservar la nacionalidad de origen.


Tercero: en lo que respecta a la legislaciÛn estadounidense, no se identificaron

disposiciones que impidan la posibilidad de que tanto los mexicanos naturalizados

estadounidenses, como los nacidos en los Estados Unidos de AmÈrica, hijos de

padres mexicanos que se acojan a la Ley de Nacionalidad mexicana, ejerzan el

derecho a votar en las elecciones mexicanas, siempre que cumplan con los

requisitos que marque la legislaciÛn electoral en MÈxico.


Cuarto: el marco jurÃŒdico mexicano no contiene referencias acerca del derecho a

votar por parte de los nacionales con doble nacionalidad. En cambio, tanto la

ConstituciÛn como la Ley de Nacionalidad, contienen disposiciones explÌcitas que

impiden a los mexicanos con otra nacionalidad, desempeÒar cargos de elecciÛn y

otras funciones p_blicas. Estas restricciones, que afectan principalmente la

integraciÛn de mesas directivas de casillas y el funcionamiento de los partidos

polÌticos, deber·n ser observadas durante la organizaciÛn del proceso electoral en

el extranjero.


Quinto: las disposiciones de los artÌculos 37 y 38 de la ConstituciÛn, no consideran

la posesiÛn de otra nacionalidad entre las causas de pÈrdida o suspensiÛn de la

ciudadanÌa. Por tanto, las disposiciones relativas a la pÈrdida o suspensiÛn de la

ciudadanÃŒa, aplican por igual a ciudadanos mexicanos con nacionalidad _nica y a

aquellos con doble nacionalidad.


Sexto: en cuanto a las dimensiones del fenÛmeno de la nacionalidad m_ltiple en

MÈxico, se advierte que no existen estimaciones directas confiables, dado que no

se cuenta con convenios que permitan contrastar los registros oficiales de

adquisiciÛn, retenciÛn y pÈrdida de nacionalidad. Las estimaciones preliminares de

la ComisiÛn indican lo siguiente:


Para agosto de 1998, el n_mero de doble nacionales de jure, ascendÃŒa a un total

de 2,572 personas.


Para julio del aÃ’o 2000, se estima que el n_mero potencial de doble nacionales de

facto, residentes en los Estados Unidos de AmÈrica, ascender? a 3,7 millones de

personas, un millÛn de mexicanos por nacimiento naturalizados estadounidenses y

2.7 millones de personas nacidas en ese paÃŒs, de padres mexicanos.


CONSIDERACIONES FINALES


Cada modalidad de registro y voto, atiende a segmentos poblacionales diferentes

del universo total de electores en el extranjero. Las m·s incluyentes aspiran a

atender al total de ciudadanos mexicanos en el aÃ’o 2000, estimado en los 10. 8

millones. El 99 por ciento vive en los Estados Unidos de AmÈrica.


La ComisiÛn no considerÛ que fuera relevante el tiempo de residencia en el exterior

para la inclusiÛn de ciudadanos mexicanos en el padrÛn electoral especial para la

votaciÛn en el extranjero. Por tal motivo, se atendiÛ a la base subjetiva del derecho

al voto, que establece exclusivamente dos condiciones para otorgar el sufragio: la

nacionalidad mexicana y la mayorÃŒa de edad.


Se proponen tres modalidades para el registro e identificaciÛn de electores, que

son: credencial para votar con fotografÃŒa emitida en el extranjero, tarjeta de

identificaciÛn electoral con fotografÌa emitida en el extranjero; y credencial para

votar con fotografÌa emitida en MÈxico. Para conservar los requisitos de seguridad

en la elaboraciÛn del padrÛn electoral se observarÌan los procedimientos

establecidos por el COFIPE, y al elaborarse un padrÛn especÌfico de ciudadanos

en el extranjero serÃŒa posible utilizar nuevas tecnologÃŒas que permitan realizar las

verificaciones necesarias, incluso en el momento de solicitud y emisiÛn de los

documentos de identificaciÛn electoral.


Se considerÛ factible publicar las listas nominales de electores en las mismas

sedes en las que se realice el proceso de registro. Esta medida darÃŒa las

garantÃŒas a los ciudadanos para que ellos mismos puedan hacer valer sus

derechos y confirmar su correcto registro.


Se consideraron seis modalidades b·sicas para la emisiÛn del voto. Estas seis

modalidades b·sicas, que van desde el voto in situ hasta el voto a distancia,

pueden combinarse en 23 posibilidades, las cuales tienen universos de cobertura

diversos, atienden los patrones de dispersiÛn o concertaciÛn de la poblaciÛn

mexicana y toman en cuenta la condiciÛn jurÌdica migratoria de las personas.


No se identificaron condiciones internacionales que pudieran impedir el voto en el

extranjero. Asimismo, serÃŒa conveniente que la autoridad electoral pidiera a la

SecretarÌa de Relaciones Exteriores, enviar notas de cortesÌa diplom·tica a los

gobiernos de los paÌses en los cuales se organizarÌa la elecciÛn y con ello solicitar

la expediciÛn de visas oficiales al personal del IFE involucrado.


Se considerÛ necesario mantener el requisito de nacionalidad mexicana para poder

fungir como funcionario de casilla. Por tal motivo, aquellos ciudadanos que tengan

doble nacionalidad, no podr·n desempeÒar esta importante funciÛn en el

extranjero. No obstante y en la medida de sus posibilidades, podr·n coadyuvar a la

realizaciÛn de otras tareas necesarias para el buen desempeÒo del proceso

electoral.


De acuerdo con lo que prescriben las leyes vigentes, el IFE es la autoridad

competente en materia electoral. Sin embargo, tal y como sucede en el territorio

nacional, deber? contar con el apoyo y colaboraciÛn de otras instancias

gubernamentales. Para el caso de la organizaciÛn del proceso electoral en el

extranjero, la participaciÛn de la SecretarÌa de Relaciones Exteriores ser?

significativa, sobre todo si se toma en cuenta que las representaciones consulares

mexicanas en el extranjero son punto de referencia de la poblaciÛn mexicana.

Desde luego, sin que se desplace de manera alguna la responsabilidad de la

autoridad electoral. Evidentemente, la FiscalÌa Especial para la InvestigaciÛn de

los Delitos Electorales, tambiÈn deber? contar con el apoyo del cuerpo consular, en

su car·cter de fedatarios de actos que pudieren configurar delitos electorales

realizados en el extranjero.


Con base en una revisiÛn del Derecho Internacional Positivo, la ComisiÛn realizÛ un

dictamen sobre la aplicaciÛn extraterritorial de la legislaciÛn mexicana relevante

para el voto de los mexicanos en el extranjero. En el documento se concluye que el

Derecho Internacional permite que los Estados legislen, con efectos

extraterritoriales, respecto de personas que est·n bajo su jurisdicciÛn, pero

sustraÃŒdos de su territorio, para regular actos que pueden tener efectos en el

territorio de ese Estado, aunque se lleven a cabo en el exterior.


Dadas las condiciones especÃŒficas de los ciudadanos que se encuentran fuera del

territorio nacional, ser? imposible utilizar la tÈcnica censal para la elaboraciÛn del

Cat·logo General de Electores. Sin embargo, con un eficiente sistema de

convocatoria a travÈs de los medios masivos de comunicaciÛn, ser? posible

conformar el PadrÛn Electoral de Ciudadanos en el Extranjero. Dos de las tres

modalidades de registro propuestas por la ComisiÛn cumplen con este requisito. En

ambos casos, los ciudadanos deber·n proporcionar a la autoridad electoral, su

domicilio en el extranjero. Dadas las condiciones de temporalidad de la

permanencia de esos ciudadanos en el extranjero, la autoridad podr? aceptar como

v·lidos los domicilios convencionales.


Algunas modalidades de emisiÛn del sufragio y una de las tres modalidades de

registro propuestas por la ComisiÛn implican el uso de la credencial para votar con

fotografÌa expedida en MÈxico, como medio de identificaciÛn para votar. Esas

modalidades, por este hecho, se instrumentarÃŒan en casillas especiales, lo que

facilitarÃŒa el voto de los ciudadanos que se encuentren en el exterior, aun cuando

implicarÃŒa algunas desventajas logÃŒsticas, que se encuentran seÃ’aladas en las

propuestas respectivas.


Ante la inquietud de que alguna o algunas de las medidas de seguridad con las que

hoy cuenta el proceso electoral pudieran sacrificarse, la ComisiÛn considerÛ

conveniente proponer mecanismos de seguridad que, en funciÛn de las

caracterÌsticas especÌficas de cada modalidad de registro o emisiÛn de voto

preserven, aseguren y garanticen la total confiabilidad, transparencia, equidad y

objetividad en el proceso.


Las modalidades propuestas por la ComisiÛn, abren la posibilidad de innovar el uso

de ciertos materiales electorales. Aprovechando los adelantos tecnolÛgicos que ya

se utilizan en los procesos electorales de otros paÃŒses, se podrÃŒan utilizar

m·quinas especiales para votar y sistemas computacionales desarrollados

especÃŒficamente para garantizar la certeza del sufragio, a la vez que reducir los

costos de organizaciÛn del proceso. Esta propuesta implicarÌa que no en todas las

modalidades se utilizarÃŒan los materiales electorales que tradicionalmente son

empleados en el territorio nacional. Las medidas de seguridad tradicionales

tambiÈn deber·n adecuarse a las condiciones de la organizaciÛn del proceso

electoral en el exterior.